Principer för riskhantering - Statskontoret

Målet med Finlands statsskuldsförvaltning är att möta statens finansieringsbehov och på lång sikt förvalta statsskulden till så låga räntekostnader som möjligt och samtidigt ta hänsyn både till riskerna i skulden och till den nationella risktoleransen.

Ramen för skuldförvaltning

De allmänna principerna och målen för statsskuldsförvaltningen bestäms av finansministeriet. Statskontoret är ett ämbetsverk underställt finansministeriet och genomför all skuldförvaltningsverksamhet enligt de riktlinjer som har utarbetats av ministeriet.

I ministeriets riktlinjer anges allmänna principer och mål för skuldförvaltningen, instrument som används i skuldförvaltningen och riskbegränsningar samt andra restriktioner som måste följas. Statskontoret har rätt att ta upp lån förutsatt att statsskuldens nominella värde tills vidare inte överstiger 125 miljarder euro och att värdet på den kortfristiga skulden vid tidpunkten för upplåningen inte överstiger 18 miljarder euro.

Statskontoret har rätt att ta ut kortfristiga lån när det är nödvändigt för att skydda statens likviditet och att ingå derivatkontrakt vid hantering av risker på de villkor som fastställts av finansministeriet och under dess ledning.

Statskontoret rapporterar regelbundet om skuldförvaltningen till finansministeriet. Regeringen överlämnar varje år finansiella rapporter till riksdagen, däribland en översikt över den nationella ekonomins tillstånd och produktiviteten i finansministeriets förvaltningssektor.

Principer för riskhantering

Riskhantering utgör en integrerad del av en sund skuldförvaltning. Syftet med riskhanteringen är att undvika oväntade förluster och säkerställa kontinuiteten i verksamheten. Regeringen har som mål att hantera alla risker systematiskt. Riskhanteringsprocessen består av att identifiera risker, kvantifiera och utvärdera riskerna, övervaka och rapportera riskerna samt styra riskpositionerna.

De primära riskerna är finansieringsrisken (långfristig refinansieringsrisk och kortfristig likviditetsrisk), marknadsrisken (ränterisk och valutarisk), kreditrisken, den operativa risken och den juridiska risken.

Finansieringsrisk

Syftet med Finlands statsupplåning är att uppfylla regeringens finansieringsbehov på ett sådant sätt att Finlands förmåga att fullgöra sina ekonomiska åtaganden kostnadseffektivt tryggas under alla omständigheter, och att riskerna i samband med finansiella transaktioner kontrolleras. Finansieringen genomförs huvudsakligen genom kortfristiga skuldförbindelser och långfristiga referenslån.

Den kortfristiga likviditetsrisken (dvs. risken under 12 månader) förvaltas genom kortfristig finansiering och en likviditetsbuffert som placeras på marknaden. Likviditetsförvaltningen bygger på kassaflödesprognoser som omfattar hela statsförvaltningen. Finansministeriet har fastställt gränser för omfattningen av nettokassaflöden utan täckning. När överskottet investeras är regeringens mål att minimera kreditrisken, t.ex. via investeringar mot säkerhet. De kortfristiga finansieringsinstrumenten är kortfristiga lån och skuldförbindelser i både euro och amerikansk dollar.

För att hantera den långfristiga refinansieringsrisken diversifierar finska staten sin finansiering genom instrument, investerartyp och geografiska områden samt hanterar skuldens löptidsprofil. Grunden för statsfinansiering bygger på referenslån som möjliggör finansiering även i omfattande volymer. Staten lanserar nya referenslån med medel- och långfristiga löptider via syndikering. Emissionsstrategin är att sträva mot en smidig återbetalningsprofil och att undvika koncentrationer av förfallande skuld. Dessutom kan återköp genomföras för att minska refinansieringsrisken.

Diagrammet visar statsskuldens amorteringar.

Marknadsrisker

När det gäller ränterisken uttrycks regeringens strategiska mål i form av en referensportfölj. Referensportföljen gör det möjligt för regeringen att utvärdera resultatet av Statskontorets operativa skuldförvaltning. Den riktmärket för ränteriskprofilen definieras i termer av den genomsnittliga räntebindningstiden (average fixing).

Statskontoret får avvika från riktmärkets riskprofil inom de gränser som fastställs i finansministeriets riktlinjer. Skillnaden mellan de relativa kostnaderna för den faktiska skuldportföljen och referensportföljen är resultatet av Statskontorets skuldförvaltning. I syfte att finjustera regeringens ränteriskexponering genomför Statskontoret främst ränteswappar. I slutet av 2018 var statsskuldens genomsnittliga räntebindningstid 5,22 år (durationen var 4,94 år).

Staten tar ingen valutarisk i den nya skuldförvaltningsverksamheten och det fanns ingen öppen valutarisk vad gäller den gamla utestående skulden i slutet av 2018.

Diagrammet visar de årliga räntekostnaderna för budgetekonomin 2010–2019. Räntekostnaderna uppgick till 1,33 miljarder euro 2017. Prognosen för 2018 är 1,15 miljarder euro.

Diagrammet visar nyckeltalen för statsskuldens räntekänslighet. I slutet av 2018 var statsskuldens genomsnittliga räntebindningstid 5,22 år och durationen var 4,94 år. Den genomsnittliga maturiteten var 6,46 år.

Kreditrisk

Kreditrisk uppkommer genom placering av likvida medel och derivatpositioner. Kreditrisken hanteras genom begränsningar och alltmer genom säkerheter avseende både derivat och placering av likvida medel. Utmaningen med kreditrisk är särskilt relevant på grund av den stora mängden likvida medel. Regeringen kräver höga kreditbetyg av sina motparter och finansministeriets riktlinjer fastställer motpartsbegränsning i enlighet med dessa kreditbetyg. För att minska kreditrisken i samband med placering av likvida medel använder Statskontoret huvudsakligen instrument med säkerhet i form av trepartsrepor.

Långfristig kreditrisk som härrör från derivattransaktioner motverkar Statskontoret genom säkerheter. Liksom många andra statliga låntagare använder Finland avtal om säkerheter enligt ISDA-avtalen (CSA, Credit Support Annex). Enligt systemet för säkerheter pantsätter motparten obligationer eller likvida medel som säkerhet för statliga fordringar. I slutet av 2018 hade Statskontoret avtal om säkerheter med 26 banker. Avtalen om säkerheter har varit ensidiga eftersom skyldigheten att lämna säkerhet endast har berört motpartsbanken. Men enligt nya riktlinjer som har fastställts av finansministeriet får Statskontoret nu överföra säkerheter för sina derivatpositioner. Statskontoret inledde ett projekt 2018 med målet att ingå bilaterala CSA-avtal med sina derivatmotparter.

Operativ risk

Den operativa risken definieras som en risk som härrör från externa faktorer, teknik eller bristande funktion hos personal, organisation eller processer. Ett område som behöver särskild uppmärksamhet är informationssäkerhet, däribland säkerhet för dokument och för IT-system.

Principerna för hantering av operativ risk genomförs i den dagliga verksamheten. Beskrivningar av realiserade riskhändelser och nära ögat-händelser sammanställs och rapporteras till ledningen. Statskontoret övervakar riskfaktorerna och riskhändelserna regelbundet och gör riskbedömningar.

Juridisk risk

Juridisk risk är den risk som uppstår om inte lagar, förordningar eller etablerade marknadsförfaranden efterlevs, och om dokumentation avseende kontrakt, avtal eller beslut är ogiltig, saknas. Statskontoret har interna riktlinjer för att hantera den juridiska risken. Hanteringen av juridisk risk syftar till att säkerställa att gällande lagar, regler och föreskrifter efterlevs och att den rättsliga risken minimeras genom att standardavtal och statens egna modellavtal används. Dessutom vidtas åtgärder för att säkerställa att medarbetarna har kunskap om den lagstiftning, de regler och den marknadspraxis som berör deras verksamhet.

Intern kontroll

Intern kontroll är en integrerad del av förvaltningen av Statskontoret. Syftet med den interna kontrollen är att rimligen tillförsäkra att operativa funktioner är effektiva, att såväl intern som extern rapportering är tillförlitlig och att lagar och förordningar efterlevs. Ett sunt system för intern kontroll bidrar till att alla delar av organisationen når målen.

Som en del av den interna kontrollen utvärderas alla de viktigaste skuldförvaltningsprocesserna årligen. I utvärderingen fästs särskild uppmärksamhet vid tydligheten i fråga om mål, risker och kontrollförfaranden.

Utvecklingsbehov inom statens skuldförvaltning

En arbetsgrupp med experter har under 2017–2018 bedömt utvecklingsbehovet för statens skuldförvaltning. Gruppen avslutade sitt arbete i september 2018 och lade fram rekommendationer för att utveckla statsskuldsförvaltningen.

I bedömningen noterar gruppen att statsskulden har fördubblats efter finanskrisen liksom också statens indirekta åtaganden. Därmed har också skuldskötselns risker mätt i euro vuxit. Verksamhetsomgivningen som skuldhanteringen fungerar i har förändrats. Regleringen av finansmarknaden har stramats åt, det riktas mer uppmärksamhet mot finansinstitutens förvaltningsmodeller. Penningmarknadsräntorna har sjunkit till noll eller under noll och en märkbar andel av statsskulden i euroområdets länder har genom finanspolitiska köpaktioner överförts till centralbankernas balansräkningar. Den snabba utvecklingen av IT-systemen och den ökade sårbarheten, inklusive hoten mot cybersäkerheten, har ökat skuldhanteringens operativa risker.

Arbetsgruppen anser att organiseringen av statens skuldhantering som en del av Statskontoret, som har många verksamhetsområden, är problematisk. Ministeriet styr skuldhanteringen via två kanaler och skuldhanteringens ICT-lösningar besluts om i många steg. Övervakningen och förvaltningen av skuldhanteringen följer inte till alla delar de kriterier som används i finansbranschen.

Av dessa orsaker rekommenderar arbetsgruppen att skuldhanteringen och skötseln av statens betalningstrafik överförs till ett separat skuldkontor, som kunde fungera som ett enskilt ämbetsverk eller en enskild enhet inom finansministeriet. Samtidigt skulle styrningen koncentreras till en kanal.

Mer information (på finska med svensk sammanfattning)

Utvecklingsbehov inom statens skuldförvaltning

En arbetsgrupp med experter har under 2017–2018 bedömt utvecklingsbehovet för statens skuldförvaltning. Gruppen avslutade sitt arbete i september 2018 och lade fram rekommendationer för att utveckla statsskuldsförvaltningen.

I bedömningen noterar gruppen att statsskulden har fördubblats efter finanskrisen liksom också statens indirekta åtaganden. Därmed har också skuldskötselns risker mätt i euro vuxit. Verksamhetsomgivningen som skuldhanteringen fungerar i har förändrats. Regleringen av finansmarknaden har stramats åt, det riktas mer uppmärksamhet mot finansinstitutens förvaltningsmodeller. Penningmarknadsräntorna har sjunkit till noll eller under noll och en märkbar andel av statsskulden i euroområdets länder har genom finanspolitiska köpaktioner överförts till centralbankernas balansräkningar. Den snabba utvecklingen av IT-systemen och den ökade sårbarheten, inklusive hoten mot cybersäkerheten, har ökat skuldhanteringens operativa risker.

Arbetsgruppen anser att organiseringen av statens skuldhantering som en del av Statskontoret, som har många verksamhetsområden, är problematisk. Ministeriet styr skuldhanteringen via två kanaler och skuldhanteringens ICT-lösningar besluts om i många steg. Övervakningen och förvaltningen av skuldhanteringen följer inte till alla delar de kriterier som används i finansbranschen.

Av dessa orsaker rekommenderar arbetsgruppen att skuldhanteringen och skötseln av statens betalningstrafik överförs till ett separat skuldkontor, som kunde fungera som ett enskilt ämbetsverk eller en enskild enhet inom finansministeriet. Samtidigt skulle styrningen koncentreras till en kanal.

Mer information (på finska med svensk sammanfattning)